정부업무평가

1. 서론 □연구의 필요성과 목적 ○최근 국무조정실은 정부업무평가체계에 개별평가를 명시하고 유사･중복평가의 통합･체계화를 추진 -중앙행정기관 또는 지방자치단체 개별평가는 통합 실시가 곤란한 경우 정부업무평가위원회와 사전협의를 거쳐 실시 ○유사하거나 중복되는 평가의 체계적 정비를 추진하고 있음에도 현실은 관련 법의 흠결로 인해 신규 개별평가제도 도입 시 평가의 타당성이나 중복성, 평가 인정 여부 등에 의해 일몰을 권고하거나 강제할 수 있는 수단 미비 -부처의 인식 부족, 신규 개별평가 신설시 사전협의 의무화 부재 등으로 정부업무평가위원회와 사전협의를 거치지 않고 평가를 시행해도 이에 대한 통제 수단 미비 -기존 개별평가는 주기적으로 운영실태와 성과에 대한 검토가 이루어지지 않고 있으며 검토에 따른 일몰 권고 등이 시행되는 경우에도 강제성이 없고 절차나 기준 등 관련 규정 역시 미비 -개별평가 생애주기에서 운영실태에 대한 체계적인 분석이나 연구는 새롭게 마련된 개별평가제도 분석기준 등에 의해 관련 자료가 축적되는 수년 뒤에 수행되는 것이 바람직함 -따라서 현재 더 시급한 연구가 필요한 영역은 개별평가 도입단계의 사전협의제와 종료단계의 일몰관리제임 ○본 연구는 개별평가 생애주기 관리방안을 마련하기 위해 먼저 개별평가 사전협의제와 일몰관리제를 대상으로 연구를 수행하고 향후 개별평가 운영에 대한 자료가 축적된 이후에 개별평가 운영과정을 중심으로 연구를 진행 ○본 연구의 목적은 사전협의제와 평가 일몰관리제를 법제화하여 개별평가 운영의 실효성을 제고하고 피평가기관의 부담을 완화하며 각종 평가제도 간 상호연계성 강화를 통한 체계적 관리를 도모하는데 있음 □연구의 범위와 내용 ○연구흐름도 □연구의 방법 ○주요 연구 내용 및 방법 □연구의 기대효과 및 활용 ○개별평가제도의 운영실태와 관리제도에 관한 실증적 연구를 통해 개별평가 관련 이론 발전에 기여 ○개별평가 운영의 실효성 제고 및 피평가기관의 부담 완화, 각종 평가제도 간 상호연계성 강화를 통한 체계적 관리를 도모하기 위해, 신규 개별평가 도입 시 사전협의제와 평가 일몰관리제의 법제화에 기여 -신규 개별평가의 남설을 사전에 통제하고 피평가기관의 부담 완화 -정부업무평가위원회 업무의 효율적 운영에 기여 -정부업무평가제도 운영에 필요한 다양한 정책 개선방안을 제시 ○｢정부업무평가 기본법｣ 개정 시 신규 개별평가 도입을 위한 사전협의제와 평가 일몰관리제 관련 규정을 마련하는데 활용하고, 선정요건, 절차, 심사기준 등 개별평가제도의 효율적･효과적 운영을 위한 구체적인 방안 제안 2. 평가 및 개별평가 관리제도에 대한 문헌연구 □평가에 관한 이론적 논의와 선행연구 ○평가의 개념 -Scriven(1967)은 평가를 “가치를 판단”하는 것으로 정의하고 있으며, Weiss (1998)은 “특정 기준을 가지고 프로그램이나 정책 결과의 개선에 기여하는 결과나 과정에 대해 체계적으로 따지는 것”, Fizpatrick(2011)은 ”정당한 기준을 활용하여 평가대상의 가치와 장점을 알아내고 규명하는 활동“으로 정의 ○평가의 목적과 활용 -평가의 목적에 대해 Talmage(1982)는 정책결정권자들의 책임 있는 결정을 돕는 것이라고 주장, Vedung(2004)은 개념적 활용, 도구적 활용, 과정적 활용, 전략적 활용, 의례적 활용, 합법화를 위한 활용 등 6가지로 구분, 이윤식(2018)은 책무성 확보, 정책 개선, 정보 제공과 지식의 향상, 조직이나 기관에서 활용하기 위한 전략적 목적으로 구분 -평가의 목적과 평가결과의 활용은 긴밀하게 연계되어 있으나 평가목적이 곧 평가결과의 활용을 의미하지는 않음 -평가목적은 평가를 통해 궁극적으로 얻고자 하는 것이 무엇인지(이윤식, 2018: 42)에 대한 것이고, 평가의 활용은 평가주관기관이 평가결과를 실제로 어떻게 활용하는지에 대한 것이기 때문 ○평가의 유형: 평가대상에 따른 구분(기관평가와 프로그램 평가) -김현구(2003: 63-64)는 기관평가를 “행정기관이 추진하는 주요 업무 전문에 대한 기관 단위의 다원적 종합평가”로 정의, 즉 기관 업무 전체에 대한 종합적인 평가를 의미 -프로그램 평가는 정책이나 사업을 대상으로 하는 평가로 Newcommer et al.(2010: 5-6)는 “프로그램의 운영이나 결과에 대한 질문에 대답하려는 체계적인 방식을 활용하는 것”으로 정의 ○평가의 유형: 평가설계에 따른 구분 -Stern et al.(2012)는 평가 연구설계 방식을 크게 실험적 접근, 통계적 접근, 변화이론과 기여도 분석 등 이론중심적 접근, 사례중심적 접근, 참여적 접근, 통합적 접근으로 구분(장효진･김우림･권혁주, 2015: 66-67, 재인용) -이윤식(2018: 97-116)은 평가의 설계방식을 실험설계, 비실험설계로 구분하고, 비실험 설계 접근법의 유형으로 단발사례 연구 설계 (one-shot case study design), 평가지표에 의한 측정, 의사결정 중심 평가접근법, 사용자 지향적 평가접근법, 감응적 평가접근법, 빅데이터 분석에 의한 평가접근법 등을 제시 -Hansen(2005: 449-450)에 의하면 평가설계는 크게 다섯 가지 이론적 배경을 가지고 있음 ∙결과중심 모델(result models), 설명적 과정 모델(explanatory process model), 시스템 모델(system model), 경제 모델(economic model), 행위자 모델(actor model), 프로그램 이론 모델(programme theory model) ○정책평가와 성과관리 -우리나라 정부업무평가제도는 성과관리제도 내에서 운영되고 있어 정책평가와 성과관리를 구분하는 것은 쉽지 않음 -Rist(2006: 9–10)는 성과관리와 성과평가가 여러 측면에서 보완성을 가진다고 주장했으며, Nielsen and Ejler(2008: 181)는 평가의 도구가 성과관리를 풍성하게 해줄 수 있다는 점에서 보완적이라고 언급 -결과적으로 성과관리와 평가는 필수불가결한 관계로 결과 중심의 평가(Results-based M&E)가 강조되면서 둘 간의 관계는 더욱 긴밀해진 것으로 볼 수 있으며, 이광희･윤수재(2012: 44, 60)는 정책평가와 사업평가가 제도화되어 성과관리제도와 상보적으로 연계되는 것이 바람직하다고 주장 ○프로그램(정책) 주기와 정책 평가 -본 보고서는 프로그램이 주기를 가지고 있는 것처럼 정책평가도 일정한 주기에 따라 생성･소멸할 것으로 가정 -실제 정책과정에서 수행되는 정책평가는 주로 과정(형성)평가와 효과(총괄)평가를 중심으로 이루어지며(노화준, 2018; 이삼식 외, 2008: 27-28), 형성평가는 주로 프로그램 초기에 더 자주 일어나며 총괄평가는 프로그램 후기에 더 자주 일어남 -평가시기에 따른 평가유형을 보다 단순하게 구분하면 정책집행시기를 기준으로 사전평가(ex ante evaluation)와 사후평가(ex post facto evaluation)로도 구분 가능(이윤식, 2018: 61) □정부업무평가제도와 개별평가 ○통합평가와 개별평가 -개별평가는 “｢정부업무평가 기본법｣ 제3조제3항을 기본으로 하여 중앙행정기관이 ｢정부업무평가 기본법｣에 의하지 않고 타 중앙행정기관 또는 지방자치단체, 공공기관 등을 대상으로 개별적으로 실시하는 평가제도”라고 정의(윤수재, 2016) -우리나라 정부업무평가제도가 통합평가를 원칙으로 하고 있지만, 예외적인 평가가 가능하도록 규정하고 있는데, 이를 통칭하여 개별평가로 지칭 -개별평가제도 관련 선행연구에서는 합동평가와 개별평가의 통합, 평가 간 기능적 연계장치를 통한 평가부담 완화, 개별평가의 최소화를 위한 일몰제 도입 등의 필요성 제기 ○개별평가 관리제도 -｢정부업무평가 기본법｣의 제정 취지는 부처별로 운영되는 다양한 평가 간 중복성 문제와 남설로 인한 피평가기관의 부담을 완화를 위한 평가의 통합적 운영에 있음(윤수재, 2016: 3) -국무조정실은 그동안 개별평가 운영현황을 조사하여 정비대상 개별평가를 발굴하고 관리방안을 마련하였으나, 부처의 반발과 개별 법령 정비가 어려워 실질적으로 관리하지 못하고 있는 실정임(허준영 외, 2020: 58) -개별평가제도에 대한 선행연구(윤수재, 2016; 허준영 외, 2020)는 개별평가의 효율적 관리, 평가체계 타당성 제고 및 운영방식 개선 등을 위해 심층분석을 실시하였고, 2021~2022년 국무조정실은 법적근거, 지표체계의 타당성, 운영의 적절성 항목을 중심으로 개별평가 심층분석 실시 ○사전협의제와 일몰관리제 관련 선행연구 -개별평가 사전협의에 대한 연구는 일부 수행되어 왔지만, 일몰에 대한 연구는 일몰제의 도입의 필요성을 주장한 연구(박충훈, 2012) 외에는 거의 없음 -영국 하원 과학기술위원회는 사전협의를 “증거에 기반을 두고 사람들의 견해와 경험을 고려하도록 함으로써 의사결정을 개선하는 것”으로 정의(Barnett, 2007) -일몰관리제도는 “정부의 효율성 제고”(Quitmeyer, 1977: 270)와 “정치적 책임성과 투명성을 개선”(Davis, 1981)하기 위해 필요 -국내에서 운영 중인 사전협의제도의 성과로는 사업재편을 통한 투자효율성 제고(김영록, 2016), 예산관리의 지속성 개선 및 체계적 관리체계 확보(김영우 외, 2021), 예산절감효과(이영철, 2016) 등이 있는 반면, 불명확한 협의대상 및 기준(함영진 외, 2018; 허보영 외, 2018), 전략적 검토의 부재(이정술･이원호, 2021; 허보영 외, 2018; 여차민, 2010; 임재진, 2018), 이행점검 부족(나종회･최영진, 2015) 등이 한계점으로 지적 ∙일몰관리제의 성과로는 예산절감과 재정운영의 효율화(하혜수, 2000)를 꼽을 수 있으며, 한계점으로는 충분한 검토 부족과 입증 책임 문제(박영도, 2013; 김성주, 2010)가 지적됨 3. 개별평가제도와 운영실태 분석 □우리나라 개별평가제도의 개념과 현황 ○개별평가는 업무의 특성･평가시기 등으로 인하여 합동평가가 어려운 경우 정부업무평가위원회와 협의하여 관계 중앙 행정기관에서 개별적으로 실시하는 평가(국무조정실, 2007: 35) -실무적으로는 “중앙행정기관이 타 중앙행정기관, 지자체 및 그 산하기관을 대상으로 하는 평가로 정례적･지속적 주기로 시행하고 별도의 평가지표체계를 통해 실적을 점검･분석하고, 점수･등급･순위를 부여하는 평가”를 개별평가로 정의 -2021년 국무조정실･정부업무평가위원회는 관계부처 이견조정 회의 등을 거쳐 87개 평가제도를 확정 관리대상 개별평가 선정(안)(2021.8.20.)하여 관리대상 개별평가 범위를 확정 ○현황 -국무조정실･한국행정연구원 정부업무평가지원센터에서 분석하고 정부업무평가 위원회에서 심의･의결한 2022년 개별평가 분석 결과 총 87개의 개별평가가 운영 중에 있음 ∙운영하는 기관은 28개(기관별 평균 개별평가 개수는 3.1개)로 행정안전부(15개), 국토부(12개), 복지부(9개), 환경부(7개) 순으로 많음 ∙일반공공행정 분야가 21.8%(19개)로 가장 많은 비중을 차지하고 있었으며 사회복지 11.5%(10개), 공공질서 및 안전 10.3%(9개) 순으로 많음 ∙지자체만을 대상으로 하는 평가가 63%(55개)로 가장 많았고, 중앙, 지방, 공공기관을 모두 대상으로 하는 경우가 13%(11개), 중앙만을 대상으로 하는 평가는 12%(10개), 중앙과 지방을 대상으로 하는 평가가 9%(8개)를 차지 ∙기관평가(69%), 법정계획에 대한 평가(24%), 사업평가(7%)로 대체로 기관단위에서 평정을 실시하는 평가가 많음 -Behn(2003)의 평가활용 구분(업무 평가, 통제, 홍보, 동기부여, 예산배분, 학습, 개선, 치하)을 기준으로 보면 계획서상 ‘정책개선’을 목적으로 운영되는 평가가 49개로 가장 많았으나 실제 활용 목적 중 가장 많은 비중을 차지한 것은 ‘포상’(32.1%)이었음. 운영방식을 기준으로는 외부평가자만 활용하는 경우가 51개로 가장 많았음 -평가설계 유형을 기준으로 ‘지표만을 활용’하는 평가가 77개로 가장 많았고, 지표특성을 기준으로 ‘정량지표와 정성지표를 함께 사용하는 경우’가 68개로 가장 많음 ○개별평가의 특성 -공통점 ∙범부처의 사업(정책)을 대상으로 평가가 수행되고 있으며, 주로 외부평가로 운영되고 있음 ∙소수의 지표로는 평가목적을 달성하기 어려움, 제도도입 초기 정착 및 홍보 목적, 법정계획에 근거하여 평가를 실시하도록 함, 평가시기상의 이유 등 여러 이유로 통합하여 실시되기 어려운 평가임 ∙지표 중심의 평가설계로 주로 성과관리 목적으로 운영 -차이점 ∙우리나라의 개별평가는 기관평가가 주(主)를 이루지만 프로그램(사업) 평가가 혼재된 형태로 운영되고 있음 ∙평가결과의 최종형태가 등급･순위･점수인 경우가 많지만(60개) 그렇지 않은 경우(우수･미흡사례, 정성평가 결과 등)도 존재 □개별평가 관리･점검 실태 분석 ○개별평가 관리･점검제도 -국무조정실은 2021년 5월 ｢개별평가제도 관리･점검계획(안)｣을 작성하고, 개별평가 관리 점검 대상인 229개를 개별평가 후보군으로 규정하고 개별평가 관리 점검을 위해 그 운영 실태를 일제 점검(2021.6~2022.2) ∙관리대상 개별평가 범위 확정(2021.6.~2021. 7) → 심층분석(2021. 7~ 2022.2) -(사전협의제) 개별평가를 신설하고자 하는 경우 평가 주관기관의 장이 평가를 실시하기 최소 2개월 전에 정부업무평가 위원회에 협의를 요청하고 관련 평가의 구체적인 내용이 포함된 평가계획서(안)을 국무조정실에 제출 → 정부업무평가지원센터(한국행정연구원)는 평가신설의 타당성 분석을 실시하고 국무조정실은 그러한 분석결과를 참고하여 정부업무평가위원회에 안건 상정 → 정부업무평가위원회는 협의 신청한 평가 내용, 시기 등을 고려하여 통합실시가 곤란한지 여부를 심의 ○성과 및 한계 -성과 ∙사전협의제도 공식화 ∙관리대상 개별평가 범위 확정 ∙심층분석을 실시하여 12개 제도에 대해 통폐합 정비 권고 -한계 ∙개별평가 개념과 범위에 대한 법적 검토 및 합의에 근거한 법규정 필요 ∙｢정부업무평가 기본법｣상 평가 운영실태 점검 및 사전협의제 법적근거 불충분, 일몰관리제 관련 규정 및 지침 미비 ∙사전협의제도 관련 지침 부족(관리주체, 절차, 시기, 내용, 방법, 의견 수렴 및 소명절차 등 구체적 내용 제시 필요) ∙개별평가 존치의 객관적 기준 필요 4. 국내 사전협의 및 일몰관리 사례연구 □사례연구 조사 기준 및 대상 ○우리나라 중앙행정기관에서 시행하는 사전협의 및 일몰관리 사례조사를 통해 관련 규정의 공통점과 차이점을 분석하고, 개별평가 관리제도의 개선방안을 제안 ○조사대상 □분석결과 ○사전협의제 사례조사 결과 -조사대상 사전협의제는 대부분 법령에 근거를 두고 있으며 도입 목적을 법령에서 제시하고 있음 -사전협의 심의기준은 법령 또는 각종 지침에 명시 -사전협의 결과는 대체로 동의, 조건부 동의(보류, 재협의), 개선권고, 철회(반려) 등으로 구분 -협의절차는 협의요청-검토-결과통보 라는 큰 틀을 가지고 있지만, 자료 보완 요청(사회보장제도 신설협의제), 자문단 의견조회(자치분권 사전협의제), 위원회 심사, 예비심사, 분과위원회 및 본위원회 심의･의결(규제심사) 등의 절차를 추가적으로 거치는 경우도 존재 -조사 대상 사전협의제는 모두 사전협의 절차를 거쳐 관리범위로 들어오면 일몰제, 모니터링, 평가 등 별도의 사후관리 실시 ○일몰관리제 사례조사 결과 -법령 또는 지침에서 일몰제 도입취지를 규정(예외: 국고보조사업의 존속기간) -사례별로 3년~10년의 주기를 설정하고 위원회 또는 평가단에서 평가 또는 심의를 통해 해당 사업(정책, 제도)의 존치 여부를 결정 -일몰 결정 요건은 각 제도의 도입 목적에 따라 다름 -개별평가 관리를 위한 일몰제도 도입 시 적어도 일몰 결정 기준과 함께 일몰을 판단하는 주기와 심의 절차 및 결과 도출 방향에 대해서는 구체적인 방안이 마련이 필요함을 시사 5. 주요국 평가관리 및 일몰관리 사례연구 □미국, 영국, 일본의 평가관리제도 운영현황과 일몰제도 운영현황을 비교 검토하여 한국의 개별평가관리제도 개선방안에 대한 시사점을 도출 □미국 ○1993년에 정부성과결과법(Government Performance and Result Act, 이하 GPRA)을 제정하여 연방행정기관 사업(프로그램)을 평가하기 시작했으며, 2002년부터 표준화된 사업평가도구(Program Assessment Rating Tool, PART)로 연방행정기관의 사업을 평가 ○오바마 행정부에서는 2010년부터 의사결정과정에 성과정보를 활용할 목적으로, GPRA를 개정한 정부 성과 및 결과 현대화법(Government Performance and Result Act Modernization Act, 이하 GPRAMA)을 근거로 연방행정기관의 프로그램 성과평가를 수행 ○미국 연방정부의 프로그램 평가는 각 연방행정기관의 성과평가와 대통령실 관리예산처(Office of Management and Budget, 이하 OMB)의 메타평가로 구분 -OMB에서 각 부처의 평가제도를 총괄하며, 매년 각 부처로 하여금 주요 평가를 실시할 계획을 OMB에 제출 -연방행정기관 자체평가에 활용되는 평가지표에 대한 개별 규정이 없고, OMB의 기본지침에 따라 연방행정기관이 성과목표와 평가지표를 설정하고 스스로 성과보고서를 작성하며, OMB가 연방행정기관의 성과를 최종 확정함(류영아, 2018: 5) -개별평가의 주요 목적은 “학습”이며, OMB의 memorendum(M-21-27)은 각 부처가 실시하는 평가의 가이드라인을 제시 -OMB(2021) 가이드라인에 따라 각 부처는 보다 계획적으로 평가를 수행할 수 있다는 장점이 있으나, 가이드라인에 따라 평가가 이루어지고 있는지에 대한 점검 절차가 없고 계획서 제출 대상도 ‘주요한’ 평가로 다소 모호하게 규정되어 있다는 한계점이 존재 ○미국의 경우 부처의 전략목표와 평가를 연계하여 평가와 성과관리의 연계성을 높이고 있음 ○행정기관 일몰제 -연방정부는 일몰제도의 일반법적 근거를 마련하지 못했으며, 행정절차법에도 관련 조항이 없어, 연방정부의 각 부의 규제정책별 일몰제도 심사기구와 절차 등이 상이할 수 있음 -지방정부는 비교적 적극적인 일몰조항을 설정하고 있으며 주별 관련 제도의 설정이나 기구 운영에 차이가 존재하는데, 행정절차법을 통해 규칙의 신규 작성 시 일몰조항을 검토하도록 하는 사례 있음 -일몰제도가 행정부와 입법부 간 상호협력의 증가나 행정부의 책임성에 공헌했다는 평가(Adams & Sherman, 1978; Lyons & Freeman, 1984: 158)와 최근 코로나19와 관련한 정책 환경변화에 대한 대응성 강화 측면에서 긍정적이라 평가할 수 있음 -행정부와 입법부 간 상호협력의 증가나 행정부의 책임성에 기여했으나, 일몰제도 심사과정에서 평가 등에 막대한 시간과 인력이 소요되고 안정적인 행정서비스를 저해할 수 있는 점은 문제점으로 지적 -객관적 평가기준, 일몰 전담기구, 타 제도와의 연계 방안 마련 등에 있어 미비는 문제점으로 지적 ○규제일몰제 -모든 행정기관을 대상으로 하는 행정기관 일몰제와 달리 규제정책, 예산 등에 대한 일몰을 수행 -규제일몰제의 경우 의회가 다른 행정감시수단과 일몰제를 연계하면서 행정기관의 자체감사를 강제하는 수단으로 변화하고 있다는 평가요인으로 작용(백옥선, 2018) □영국 ○영국의 성과평가체계는 증거기반정책 구현을 위한 내무부와 예산과정에 활용하기 위한 평가를 주관하는 재무부 등을 중심으로, 실제 정책평가업무는 각 공공프로그램의 담당기관이 수행하는 자체평가 중심으로 운영됨 -영국 내각사무처(Cabinet Office)의 Evaluation Task Force에서 평가에 대한 관리를 관장하며, 평가담당자들이 참고할 가이드라인 제공 -그린북(The Green Book), 마젠타북(The Magenta Book) 등을 통해 평가의 방법, 목적, 활용 방식 등에 대해서 비교적 자세히 기술 ∙실험설계 평가방식 선호 -평가의 질 관리를 위해 Trial Advice Panel를 통해 평가 담당공무원에게 컨설팅을 제공하고 컨설팅 서비스를 제공 -개별평가 리스트를 관리하고 있지는 않지만, 잘 된 평가를 공개함으로써 다른 부처에서 이를 참고할 수 있도록 함 ○규제일몰제도(규제사후영향평가) -성장을 억제하는 규제를 제거하는 한편 규제의 총량을 감소시키며, 규제의 질과 구조를 향상시킴으로써 기업이나 시민사회의 규제비용을 감소하는 목적으로 규제법령 시행 3-5년 후 시행 -검토 및 일몰조항은 부처가 행사할 수 있는 행정수단의 성격 -설정 → 심사 → 조치(개선, 연장, 폐지, 대체) ○공공기관 사전협의제 및 일몰제 -공공영역의 확장을 제어하고 정부혁신을 위해 2011년 공공기관법(Public Bodies Act 2011)을 제정하면서 도입 -공공기관 신규 설치는 효율성(value for money) 기준으로 검토하고 설치 시 일몰조항을 설정하도록 함 □일본 ○일본의 정부업무에 대한 평가제도는 정책에 대해 각 부성이 수행하는 자체평가와 총무성의 총괄심사, 행정사업에 대한 내각관방의 행정사업리뷰(사후점검)로 구조화되어 있음 -총무성이 정부 정책평가에 관한 기본방침을 책정하고, 각 부성이 중기 기본계획과 1년 단위 실시계획을 수립하도록 함 -일본의 평가관리는 각 부성이 소관 정책에 대해 자체평가를 수행하고, 총무성이 종합평가(메타평가) 및 다부처사업에 대한 평가를 수행하는 구조 -각 부성은 정책 특성 등에 따라, 사전･사후의 평가를 실시하고 평가결과는 각각 정책에 반영 -총무성을 중심으로 근거기반정책수립(Evidence-Based Policy Making, EBPM)을 강조하면서 EBPM을 추진하기 위해 정책 평가결과 활용 혹은 평가결과의 정책에 대한 피드백을 강조 ○국고보조사업 일몰제 -노령화사회 도래로 인한 행정수요의 급격한 증대에 대응하는 한편, 중앙정부가 직면한 재정위기 및 보조금 교부가 장기간 이루어지면 기득권화되는 문제를 해소하기 위해 1998년 도입 -5년의 기간을 설정하고 특별한 이유가 없으면 기간을 연장하지 않으며, 매년 예산편성 시 재검토하는 동시에 10년마다 사회경제 등의 변화를 고려하여 재검토 □주요국 평가관리제도 사례 정리 및 시사점 도출 ○정부부처의 평가관리에 대한 해외 사례조사 결과 정책평가 목표･방법･정책과 평가의 목표 연계성, 총괄평가기관과 개별평가기관, 사전협의 및 운영실태 점검 실시여부 등을 조사 결과로 도출 ○정책평가의 목표를 정책 자체의 점진적 개선으로 볼 것인지, 정책을 포함한 담당자의 역량 개선도 함께 볼 것인지에 따라 정책평가를 통해 수집하는 평가정보의 내용이 달라질 수 있음 ○정책목표와 평가목표 간 연계 여부에 대한 것으로 미국의 경우 정책자체의 전략목표와 평가목표의 강한 연계를 추구하는 반면, 영국에서는 평가목표 설정과정에서 상대적으로 정책목표보다는 정책 수행을 통한 사회적 영향을 고려한 변화이론의 정립 및 실천을 더 강조 ○총괄평가기관과 개별평가기관의 관계를 보면, 총괄평가기관의 정책평가에 대한 인식과 방향 제시가 전반적인 평가실행에 큰 영향을 미칠 수 있음 □주요국 일몰제도 사례 정리 및 시사점 도출 ○비교대상 국가에서 도입하고 있는 행정규제 관련 일몰제도는 심사기구가 어떤 기관에 소속되어 있는지에 따라 일몰심사 도입 범위와 방법, 심사절차 등에서 차이가 있는 것으로 확인 ○일몰제도의 도입배경에 따라 일몰대상이 달라짐 -미국은 일몰 심사의 기본단위를 행정기관으로 하고 법규, 기능, 자문위, 사업, 예산 등을 포함하고 있어 규제를 시행하는 기관이나 조직의 행위에 초점이 있고, 최근에는 의회가 다른 행정감시 수단과 일몰제를 연계하면서 행정기관의 자체감사에 기초한 자체개혁을 유도하는 도구로서 그 목적이 변화(하혜수 외, 1999: 93) -영국이나 일본에서는 규제 법률이나 정책을 그 대상으로 하고 있음 ○구체적 요건이 시대에 맞지 않을 수 있는 정책이 일몰의 대상이 될 것이며, 심사기준이 정치적이거나 주관적으로 왜곡 적용되는 상황에서는 제도 운영의 실효성이 부족할 수 있으므로 객관적인 기준마련과 자료의 축적이 선행되어야 함 ○일몰제도의 목적이 제도 폐지 자체보다 자발적이고 지속적인 개혁을 추진하는데 있다는 의견도 있으며, 일몰 심사 결과 폐지나 개선의견의 경우 관련 조치를 수행할 의무를 부여하는 것이 필요 6. 개별평가 관리 개선을 위한 인식 분석 □평가주관기관과 피평가기관이 개별평가 운영 목적과 활용, 그리고 관리에 대해 어떻게 인식하고 있는지를 파악하기 위해 담당공무원을 대상으로 설문조사를 실시 ○조사대상은 90개 평가주관기관의 전･현직 실무담당자와 87개 피평가기관 담당자 277명인데 설문조사 응답자는 137명(응답률은 49.5%) -주관기관 39명, 피평가기관 담당자 98명 ○설문문항은 (i) 개별평가 관리･점검 실태에 대한 인식, (ii) 개별평가 운영실태에 대한 인식, (iii) 개별평가의 목적과 활용으로 구성 [개별평가 운영 목적과 활용] □개별평가 운영 목적에 대해 평가주관기관은 성과확인, 개선, 학습과 같은 규범적 요인에 의해서 개별평가가 실시된다고 생각하는 반면, 피평가기관은 법령 및 상급기관의 방침 및 지시, 성과확인, 법령･방침 이행관리 등의 목적으로 개별평가가 실시되고 있다고 생각하는 경향이 있음 ○주관기관이 피평가기관보다 평가목적 달성도, 평가 효과, 평가의 타당성이 높다고 인식하고 있어, 평가설계, 과정, 결과도출에 있어 피평가기관 수용도를 높일 수 있는 방안 마련이 필요 -가능한 방안 중 하나로 주관기관 입장에서 평가과정상 ‘소통’을 통해 피평가기관이 주관기관 만큼 평가시행 목적을 이해하고 평가가 타당하게 설계되었으며 평가가 실효적이라는 인식을 가질 수 있도록 하는 것이 있음 □개별평가의 효과에 대해 모든 항목에서 주관기관이 피평가기관보다 높게 인식 ○평가의 효과에 대한 인식 차이는 피평가기관의 평가결과 수용도가 낮을 수 있다는 것을 의미하므로, 주관기관이 현재보다 평가설계, 과정, 결과 도출의 공정성과 투명성, 타당성을 높일 방안에 대한 필요성 시사 □평가의 타당성에 있어서도 주관기관과 피평가기관 담당자 사이에 인식차이 존재하는데, 평가목적 달성과 평가의 효과에 대한 설문과 유사하게 주관기관이 개별평가의 타당성도 더 높게 인식 □전반적으로 피평가기관이 주관기관보다 개별평가의 활용도가 상대적으로 낮다고 인식 ○주관기관과 피평가기관 담당자 모두 성과 확인, 주관기관의 성과정보 수집, 법령･방침 이행관리 측면에서 평가가 활용되고 있다는 점을 높게 인식 ○피평가기관의 경우 특히 포상을 통한 관리보다는 비교를 통해 피평가기관을 관리하는데 활용되고 있다고 인식 □평가결과의 활용주체에 있어서는 두 집단 모두 평가주관기관, 사업담당자, 피평가기관이 국회, 대통령, 사업수혜자, 일반국민보다는 평가결과를 주로 활용하고 있다고 인식 [개별평가 관리･점검 실태에 대한 인식] □피평가기관이 주관기관보다 신설 사전협의제, 실태점검, 일몰관리제의 필요성을 모두 더 높게 인식 ○두 집단 간 인식도의 차이가 통계적으로 유의미한 항목(유의확률 0.09)은 ‘일몰관리제’였으며, 이는 개별평가의 관리의 목적 중 하나가 피평가기관 평가 부담 완화인 상황에서 피평가기관이 일몰관리와 같은 제도를 바라는 것으로 해석할 수 있어 일몰관리제의 도입 필요성을 시사 □신설 사전협의의 경우 운영 시 항목별(신청요건, 절차, 기준) 중요도에 대한 조사에서 중복성, 평가제도의 적절성, 개별평가 여부 순으로 중요하다고 인식 □운영실태 점검의 경우 평가체계의 적절성, 법적근거의 명확성, 시행계획 점검, DB 구축 및 활용이 중요한 항목으로 조사됨 □일몰관리제에서는 대상 선정요건과 심사기준이 절차보다는 중요하다고 조사되었는데, 피평가기관이 주관기관보다 두 항목을 더 중요하게 인식하고 있음 [개별평가 운영실태 점검기준에 대한 인식] □운영실태 점검기준의 각 항목은 대체로 주관기관이 피평가기관보다 적절하다고 인식 ○ 전체 응답자에서 평가의 구체성 및 명확성(4.70점), 평가대상 및 범위의 적절성(4.64점), 정부업무평가 기본법상 평가 여부(4.58점) 기준이 중요하다고 응답 □주관기관은 평가결과의 환류, 평가역량, 소통, 지표체계 운영에 있어서 지원이 필요하다고 인식하고 있어 네 항목에 대해 개별평가를 관리를 담당하고 있는 국무조정실의 역할이 강화되어야 함을 시사 7. 개별평가 관리 개선을 위한 전문가델파이 조사 □개별평가 관리제도의 적절성과 대안의 타당성과 적절성을 판단하기 위해 평가 분야의 학계 및 민간부문 전문가와 관계 부처 공직자를 대상으로 전문가델파이 실시 ○개별평가의 개념 및 범위, 사전협의제, 일몰관리제, 기타 의견 등 4개 영역에 대한 의견을 조사 -4개 영역은 객관식 문항(7점 척도) 16개, 주관식 문항 21개, 총 37개 문항으로 구성 [개별평가의 개념 및 범위] □개별평가 개념 정의의 적절성(5.39)에 대해서 각 항목 모두 보통 이상의 적절함을 보였으나, 평가활용 항목의 경우는 개별평가의 기본요건에서 평가 여부를 판단할 때 요건 완화(선택적 검토) 필요성 존재 □개별평가 범주 설정의 적절성(5.42), 개별평가 기본원칙의 적절성(5.67)에 대해서 전반적으로 긍정적으로 인식 ○추가되어야 할 기본원칙으로 공개성(투명성), 책임성, 공정성, 평가의 최소화 원칙 등을 검토할 필요가 있음 □통합실시가 곤란한 경우를 판단하는 기준(사유)의 적절성(4.81)에 대해 어느 정도 인정하고 있었으나, 다른 조사문항에 비하여 긍정의 정도는 약하게 나타남 ○통합 실시되기 어려운 평가로 한 부처(기관) 내에서 평가주관 조직이 다른 경우, 평가가 ‘사업평가’나 ‘심층평가’ 또는 ‘영향평가’의 성격을 가지는 경우 등을 포함하는 방안을 검토할 필요가 있음 □개별평가를 범부처 프로그램 평가로 파악하는 견해의 적절성(5.25)에 대해서 전문가들은 어느 정도 긍정적으로 인식 ○적절하지 않다는 견해를 가진 전문가들은 개별평가가 프로그램 평가의 성격을 가지는 데는 동의하나, 정부업무평가제도의 사각지대를 채워주는 평가라기보다는 보완하는 의미 정도로 인식 [신설 개별평가 사전협의제] □신설 사전협의제 법 개정안의 적절성(5.75), 신설 사전협의제 운영 목적의 타당성(5.85)에 대해서 상당히 높은 수준으로 긍정적으로 인식 ○신설 사전협의제 법 개정안에 대해 일부 표현을 명확하게 하는 방안, 평가가 포함된 입법의 경우 정부업무평가위원회 사전협의를 넘어서 사전심사가 필요하므로 이를 개정안에 포함하는 방안 등 검토 필요 ○추가적인 사전협의제의 운영 목적으로는 평가부담 경감, 평가의 최소화 원칙(평가 남설 방지), 실행가능성 제고, 평가의 수용성 등을 제시 □신설 개별평가 사전협의 결과 유형 확대 방안의 적절성(5.17)에 대해서 어느 정도 긍정적으로 인식 ○반려와 불수용의 의미나 요건 등이 명확하지 않아 이에 대한 차이를 명확하게 구분해야 한다는 의견 다수 제시 □신설 개별평가 협의기준 개선방안의 적절성(5.67)에 대해서 상당히 긍정적으로 인식 ○결과를 수용/불수용으로 단순하게 설계하자는 의견, 제도의 적절성에 예상 효과(기대효과)를 추가하자는 의견 등에 대한 반영 여부 검토 필요 □신설 사전협의제 절차 개선방안의 적절성(6.40)은 매우 긍정적으로 인식 ○다만, 평가 실시 최소 6개월 전 제출을 3개월로 줄이자는 의견, 사전협의 대상 여부 판단과 제도의 적절성 등에 대한 판단 권한이 국조실이나 정부업무평가지원센터가 아닌 정평위에 최종적으로 있다는 점을 명확하게 절차에 반영하자는 의견 등의 개선방안 반영 필요 □개별평가 운영실태 점검 및 후속조치 필요성(5.79) 역시 매우 높은 수준으로 긍정적으로 인식 ○운영실태 점검이나 일몰제의 주기에 대해서는 여러 의견이 제시되었는데 이 역시 반영 여부 검토 필요 [개별평가 일몰관리제] □일몰관리제 법 개정안의 적절성(5.67)에 대해서 전반적으로 긍정적으로 인식 ○폐지 권고로 대체하자는 의견과 기존 조문 개정이 아닌 별도로 조문을 신설하는 것이 타당하다는 의견 제시 □일몰관리제 운영 목적의 타당성(6.08)에 대해서 전반적으로 타당성을 높게 인정 ○추가적인 일몰관리제 운영 목적으로 평가제도의 타당성 제고, 평가부담 완화, 평가목적 달성 여부 등을 제시 □일몰관리제 운영 결과 유형의 적절성(6.00)에 대해서 상당히 긍정적으로 인식 ○통폐합보다는 통합이라는 용어로 수정하자는 의견, 전제 조건으로 모든 개별평가가 특정 일몰기한 도래시 재검토를 받도록 해야 한다는 의견 등을 제시 □일몰관리 기준 대안의 적절성(6.22)에서는 일몰관리 기준으로 제시한 3개 항목 모두 6.00 이상으로 매우 긍정적으로 인식 ○평가운영의 적절성 기준의 경우 즉시 폐지되기 어려운 경우도 발생할 수 있기 때문에 단계적 폐지도 포함할 필요가 있다는 의견은 이를 반영할 필요성 인정 □일몰관리제 절차 대안의 적절성(6.00)에 대해서 상당히 긍정적으로 인식 ○평가운영의 필요성 분석 단계에서 피평가기관 및 전문가들의 의견 수렴 과정을 포함하는 방안도 필요하다는 의견 등 제시 8. 개별평가 관리 개선방안 [개별평가의 개념 및 범위 개선방안] □개별평가 기본요건의 개선 ○개별평가 기본요건의 개선을 위해 평가 여부를 판단할 때 평가주기, 평가주체, 평가대상은 기본요건으로 하여 모두 충족하여야 평가로 인정하고, 평가활용은 제외 그리고 과정은 기본요건에서 참고사항으로 완화하는 방안을 제안함 □개별평가 기본원칙의 개선･보완 ○개별평가 분석기준의 기본원칙인 합법성, 평가체계의 적절성, 통합성 중 ‘평가체계의 적절성’을 ‘평가체계의 타당성’으로 바꾸고, ‘평가과정의 적절성’과 ‘평가최소화’ 원칙을 추가하는 방안을 제시함 □통합실시가 곤란한 경우의 판단기준 개선･보완 ○업무 특성과 평가 시기상 통합 실시가 어려운 이유를 판단할 때 ① 다수 지표로 운영되는 평가체계 필요, ② 제도 도입 초기 제도 정착, 홍보 등 특수 목적으로 운영되는 평가, ③ 각종 기본계획에 근거한 평가와 같이 개별법에 근거하여 특수한 목적으로 운영되는 평가, ④ 평가자료, 환류 필요성 등으로 인해 통합하여 실시되는 평가와 함께 실시되기 어려운 경우 등을 고려하도록 제안 ○법정 기본계획과 같이 다부처 사업, 제도 및 시책에 대한 이행점검 및 평가의 필요성이 있는 개별평가제도의 기능과 역할을 인정하고 이를 공식화할 필요 [신설 개별평가 사전협의제 개선방안] □신설 사전협의제 법 개정방안 ○신설 사전협의제 운영의 법적 기준을 명확히 하기 위해 ‘평가계획 마련 후’ 사전협의 유형에 대해서 다음과 같은 정부업무평가 기본법 제3조와 제21조 개정안을 제안함 ○‘법령 제･개정시’ 사전협의 유형에 대해서는 개정안(2)에서 보는 바와 같이 정부업무평가 기본법 제3조에 별도의 제4항을 신설하여 법적 근거를 명확하게 함 ○제도 변경(평가 확대, 축소, 폐지 등)시에도 정부업무평가위원회와 협의하도록 법 개정 제안 ○개정안의 ‘협의’를 ‘심의･의결’을 거치도록 수정하고 심사 결과 도입 타당성이 있는 경우에 한해 평가제도가 신설되거나 시행될 수 있도록 함 □신설 사전협의제 운영 목적 수정･보완 ○사전협의제의 운영 목적으로 공무원의 인식변화와 예산효율성을 제외하고 전문가들이 제시한 평가부담 경감, 평가의 수용성 개선 등을 추가적으로 보완한 개선안을 제시함 □신설 개별평가 사전협의 결과 유형 개선방안 ○신설 개별평가 사전협의 결과의 유형으로 신설 수용, 불수용, 조건부 수용, 반려의 4가지 결과를 도출하도록 제안함 □신설 개별평가 협의기준 개선방안 ○신설 개별평가 협의기준은 크게 사전협의 대상 여부 판단과 제도의 적절성으로 구분할 수 있으며 주요 내용과 그에 따른 결과를 제안함 □신설 사전협의제 절차 개선방안 ○주요 절차를 살펴보면 평가주관기관이 신설 사전협의 요청서를 평가 실시 최소 3개월 전에 제출하고 국조실과 정부업무평가지원센터는 신설의 타당성을 검토하여 정부업무평가위원회에 보고함. 정부업무평가위원회는 검토의견을 바탕으로 안건을 심의하여 그 결과를 평가주관기관에 통보하며 평가주관기관은 결과에 대하여 이의제기와 재협의를 요구할 수 있음 □개별평가 운영실태 점검 및 후속조치 ○사전협의제 이후 평가를 관리하는 방식으로 주기적인 운영실태 점검과 후속조치의 일환으로 일몰제를 제안함 ○ 개별평가 운영실태 점검의 실효성 제고를 위해 특정평가에 가･감점 항목으로 개별평가 운영실태 점검 결과 반영 여부를 포함하거나, 영국 또는 미국 사례와 같이 개별평가 운영 우수사례를 발굴하여 공개하는 것을 제안 [개별평가 일몰관리제 도입방안] □일몰관리제 법 개정방안 ○일몰관리제 정부업무평가 기본법 개정안(1)은 동법 제25조를 개정하여 국무총리는 평가제도의 운영실태를 확인･점검하고, 그 결과에 따라 제도개선방안의 강구 및 평가 폐지 등 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하는 방안 ○일몰관리제 정부업무평가 기본법 개정안(2)는 개정안(1)과 비교하여 폐지를 권고하는 수준으로 이행력을 약하게 하는 방안 ○일몰관리제 정부업무평가 기본법 개정안(3)은 일몰관리제를 법에 명시적으로 규정하는 방안으로 정부업무평가 기본법 제3조 제4항을 신설하여 위원회는 제3항에 의해 신설된 평가와 별도로 실시하고 있는 평가에 대하여 5년 이내의 기한을 정하여 평가 폐지 또는 존속 등 일몰 여부를 심의･의결할 수 있다고 규정함으로써 신설 개별평가와 기존 개별평가에 대하여 최대 5년의 기한으로 일몰관리할 수 있도록 명문화하는 방안 □일몰관리제 운영 목적 수정･보완 ○일몰관리제의 운영 목적으로 예산절감, 정책환경 변화, 관리(중복제거), 관리의 실효성 확보 외에 평가제도의 타당성 제고, 평가부담 완화, 평가목적 달성여부 등을 추가하여 제시함 □일몰관리제 운영 결과 유형 개선방안 ○일몰관리제 운영 결과로 폐지, 통폐합, 단계적 폐지, 존속의 4가지 유형을 제시하고자 함 □일몰관리 기준 개선방안 ○일몰관리 기준으로 평가목적의 유효성, 평가운영의 적절성, 중복성 등 3개 항목을 제시함 □일몰관리제 절차 개선방안 ○국무조정실이 평가자료 및 의견요청을 하고 평가주관기관이 관련 자료를 제출하면 국무조정실과 정부업무평가지원센터는 평가 운영의 필요성을 분석하고 검토의견을 정부업무평가위원회에 제출함. 정부업무평가위원회는 검토의견을 바탕으로 안건을 심의하여 그 결과를 평가주관기관에 통보하며 평가주관기관은 결과에 대하여 이의제기와 재협의를 요구할 수 있음 □연계 법 개정사항 ○개별평가 신설 사전협의, 일몰관리제 도입을 위해서는 개별평가 분석을 위한 전문기관의 지정, 정부업무평가위원회 임무 개정 등과 같이 동 제도들과 연계된 법제도의 개정도 필요