정부업무평가

1. 서론 □연구 배경과 목적 ○최근 일선현장에서는 정책분야별로 그 특수성을 감안해 적용할 수 있는 성과관리 및 성과 지표 체계를 정립해야 한다는 필요성 제기 -그러나 많은 성과관리 및 평가 연구 중 정부업무분야에 따른 성과관리나 성과지표에 대한 연구 부족 ○본 과제는 분야별 성과지표 개선방안을 도출하는 중장기 과제의 일환 ○두 가지 연구목적 -재난안전분야 성과지표의 특징과 실태, 특수성 분석 -재난안전분야 성과지표와 성과관리에 대한 개선방안 모색 □연구 내용과 방법 ○연구의 범위 -재난안전 관련 업무를 담당하는 부처: 행정안전부와 질병관리청 -해외의 분석 및 비교의 대상은 미국과 영국의 재난안전 관련 부처 ○연구의 방법 -선행연구 및 이론 분석, 국내･외의 성과 계획 및 보고서 분석 -설문조사, 전문가 인터뷰, 전문가 간담회 등 2. 이론적 검토와 분석 방법 □이론적 배경 ○성과 및 성과관리의 개념 -성과와 성과관리 ∙성과의 사전적 의미는 ‘어떤 일을 이루어낸 결과’이나, 실제 현장에서 구체적 의미는 상황과 맥락 또는 주체에 따라 크게 변화 -성과관리의 개념 ∙연구자마다 다양한 개념을 제시 ∙공공부문의 성과관리는 국민에 대한 책무성을 가진다는 차별성 ∙｢정부업무평가기본법｣(이하 ‘평가기본법’) 제2조에 따르면 성과관리는 “정부업무의 추진에 있어 기관 임무, 중･장기 목표, 연도별 목표 및 성과지표를 수립하고, 그 집행과정 및 결과를 경제성･능률성･효과성 등의 관점에서 관리하는 일련의 활동”으로 정의 ○성과지표의 유형과 특성 -성과지표의 유형 ∙성과지표의 가장 기본적인 성격은 측정가능성: 측정 자체가 객관적으로 이루어지며 그 형태는 수치화될 수 있는지 여부 ∙성과지표는 정책 및 사업의 집행과정을 토대로 유형 구분 ○성과지표의 요건 -국무조정실은 ‘정부업무 성과관리 운영지침’(이하 지침) □선행연구 검토 ○해외 연구 -성과관리와 성과지표에 대한 학문적 관심은 1980년대 선진국을 중심으로 성과주의와 신공공관리론의 영향이 전세계적으로 확산되면서 크게 증가 ∙성과지표 활용에 대해 긍정적인 시각만 있었던 것은 아니며, 과도한 의존 및 결과 위주로 구성된 성과지표의 부정적인 영향도 연구 ∙기존 연구들은 성과지표의 기능, 성과지표에 대한 비판적 분석(문제점), 지표 활용 실태, 성과지표 유형에 대한 연구들로 정리 ○국내 연구 -재난안전분야의 성과관리에 대한 연구들은 비교적 최근에 논의 활발화 ∙재난안전 자체에 대한 관심은 오래전부터 지속되었다고 볼 수 있으나, 주로 성과 자체를 개선하는데 초점(김은성, 정지범, 안혁근, 함종석(2009)) ∙재난안전분야에서의 특수성을 중요하게 다룬 연구는 매우 부족한 상황 ∙최근 연구에서 성과관리의 중요성을 제시하고 있으며, 기존의 성과관리 방식에 있어서 개선의 필요성을 제기(김영주, 문명재(2020), 오윤경, 김은주, 황하(2020)) -성과지표의 적절성에 대해서는 상대적으로 연구가 활발하게 진행 ∙최근 각 사업의 특성에 부합하는 성과지표를 탐색하고 개선방안을 모색하는 연구들이 진행 □분석방법과 기준: 연구방법론 ○연구모형 및 분석대상 -국내외 사례분석 및 인식에 대한 설문조사 외에 전문가 자문 및 인터뷰 ∙성과지표의 특성을 분석하기 위해서 행정안전부 및 질병관리청의 성과관리시행계획 내용과 성과지표를 분석 ∙해외의 비교분석 대상 국가는 미국과 영국을 선정 ○분석방법과 분석기준 -분석대상별로 어떤 분석방법과 분석기준을 활용하였는지는 다음 표 참조 3. 해외 성과지표 분석 □해외 사례 조사대상 및 분석항목 □미국의 재난안전분야 성과지표 분석 ○연방재난관리청 -연방재난관리청(Federal Emergency Management Agency(이하 FEMA)는 1979년 설립된 조직으로 최초에는 민방위 업무와 재난관리 업무를 담당 -전략목표-성과목표 체계 ∙FEMA는 5년 단위로 기관의 전략목표를 수립하여 이행 ○연방정부 국토안보부 성과계획서 성과지표 분석 -미국 정부는 정부성과와 결과법 현대화법(이하, GPRAMA)에 근거하여 정부부처의 기관계획과 연계한 기관성과계획을 수립하여 제출 ∙동법에 근거하여 2년 단위 성과계획서를 제출 -국토안보부 연간 성과보고서 중에서 재난안전 관련 활동의 성과지표 분석 □영국의 재난안전분야 성과지표 분석 ○전략목표 검토 -5년마다 작성되는 국가안보전략(통합전략)의 전략목표 ○성과지표 분석(재정지출보고서) -정부부처 성과지표(보건사회부, 내무부, 국방부) □종합 및 시사점 ○전략목표-성과목표 체계 분석결과 종합 및 시사점 -미국 연방재난안전관리청 ｢FEMA의 2022-2026년 전략계획｣ ∙3개의 전략목표는 모두 결과지향적으로 설정 ∙‘공평의 가치 추구’, ‘기후회복력 향상’ 등은 FEMA 기관의 업무범위를 넘어서는 상당히 포괄적인 전략목표가 설정 ∙‘공평의 가치 추구’ 관련 성과지표는 달성여부 확인가능성이 다소 낮음 -영국의 국가안보 및 안전 관련 통합전략 ∙전략목표 3가지 중 ‘국가의 회복력 구축’, ‘보건회복력 구축’은 결과지향적 ∙‘기후변화와 생물다양성 문제대응’은 정책의 중장기 기대효과를 기술하였다고 보기 어려운 상황 ∙3가지 전략목표 모두 포괄성은 있으나 상세한 성과목표나 전략과제 세부내용이 공개되지 않아서 목표달성 가능여부를 확인하기는 어려운 현실 -시사점 ∙미국은 재난안전 집행 전담기관을 독립적으로 운영하고 있어서 전략목표, 성과목표, 성과지표가 체계적으로 설정되어 있고 관리하고 있다는 특징 ∙영국은 지방정부 수준에서 지역회복력포럼에 참여하는 다양한 공공기관들의 수평적 관계에 기반하여 공통으로 달성해야 하는 목표와 최소 수준의 서비스 기준을 관리하면서 성과를 모니터링 ○성과지표 분석결과 종합 및 시사점 -(미국) FEMA와 국토안보부의 성과지표를 보면, 모두 결과(outcome)지표 중심으로 구성되어 있고, 산출(output)지표까지 합치면 70~80%의 지표를 정책이 완료된 이후 그 결과물에 대해 측정할 수 있는 지표로 구성 -(영국) 재난안전과 관련된 여러 부처의 성과지표를 각각 분석 ∙미국과 유사하게 정책이나 프로그램의 결과물을 위주로 측정 ∙결과(outcome)가 아니라 산출(output) 수준의 측정지표도 많이 사용 ∙부처의 경우에는 정량적 성과지표가 아니라 정성적으로 성과의 진전 정도를 보고서로 서술 -재난안전분야 성과지표 설정에 시사점을 주는 우수한 지표 사례 ○코로나19 대응 성과관리 및 평가 관련 시사점 -정부업무 성과관리시행계획에서 코로나19 대응 및 일상으로 복원하기 위한 성과목표와 지표를 설정하여 성과를 관리하고 평가 -코로나19 대응 우수사례와 같은 사례들을 제출하도록 하고 이에 대한 정성적 판단을 통한 평가 4. 국내 성과지표의 현황 및 실태분석 □재난안전분야 성과지표 현황 및 활용 유형 분석 ○행정안전부 -성과지표 양식과 유형 ○질병관리청 -성과지표 양식과 유형 □재난안전분야 성과지표 실태분석 ○행정안전부의 재난안전분야 ○질병관리청의 감염병 및 보건 안전 분야 □종합 및 시사점 -정량/정성 및 산출/결과지표 유형 구분에 다수의 오류가 발견 -성과지표의 대표성과 관련해서는 지엽적 성과 측정, 모호한 개념, 질적 성과 미측정, 과제 내용이나 목표와 부합하지 않는 문제점 -인과성 측면에서는 성과가 타기관의 실적에 의해 결정되거나, 외부요인의 영향이 클 수 있어 인과성 확보가 어려운 문제점 -목표체계 연계성은 대체로 양호 -목표치 설정의 타당성과 관련해서는 목표치 근거가 제시되지 않았거나, 그 근거의 합리성이 미흡한 경우, 도전성이 취약한 문제점 -측정가능성에 대해서는 측정을 위한 자료의 신뢰성이 약하거나 측정방식 자체가 타당하지 않은 문제점 5. 재난안전분야에 대한 인식분석 □설문조사 개요 ○응답자 특성 -전체 공무원 응답자의 규모는 150 ∙평가 또는 성과관리와 사업 및 과제 관리 업무 비율 53:47 ∙소속 분야로서는 경제분야가 가장 많지만, 재난안전분야의 응답자도 41명(27.33%)로서 두 번째로 많은 비중을 차지 -전문가 및 시민단체 응답자는 159명 ∙연구기관의 응답자가 62명(38.99%)으로 가장 많았고, 다음으로는 시민단체 소속 응답자가 43명(27.04%), 학교 소속 응답자도 그와 유사한 수준 ∙전문가 및 시민단체 응답자들의 전공 분야는 행정 및 법 분야가 가장 많았고, 다음으로는 재난안전분야 순 ∙전문가 및 시민단체 응답자의 절반 이상인 57.86%가 10년 이상의 경력 □설문조사 및 분석결과 ○공무원과 전문가 공통 질문 -재난안전분야 특성을 반영한 지표 구성의 필요성 ∙긍정적 답변을 한 경우는 85.76% ∙민간인 응답자일수록, 분야별 특수성을 반영한 성과지표의 필요성, 즉 분야별 성과지표에 대한 선호가 더 높은 실정(chi-square 검정 결과) ∙응답자 대다수가 다른 업무 분야에 비해 재난안전분야에서는 국민 이해도 및 체감도를 반영한 성과지표 구성의 필요성이 높다고 응답 ∙재난안전분야에서 만족도 지표에 대한 선호도가 높은 수준 -정량지표와 정성지표에 대한 인식 ∙대체적으로 공무원들이 전문가보다 정성지표의 공정성, 객관성, 개발 난이도를 높게 인식 ∙가장 많은 응답자들이 정량지표와 정성지표를 혼합 사용을 선택 -투입/과정/산출/결과지표에 대한 인식 ∙산출지표에 대한 신뢰가 가장 높았으며, 과정지표의 신뢰가 가장 낮은 수준 ∙재난안전분야가 투입 및 과정지표를 활용하는데 긍정적 ∙지표의 개발 난이도는 유사한 수준 ○공무원 응답자 조사 결과 -지표 개발 과정에서의 중요사항 -성과지표 개발 및 관리 실태와 개발 주체 ∙부서에서의 대부분의 경우 내부에서 직접 개발되고 있었고, 외부 전문가 자문이나 전문가 위원회를 통해 성과지표 개발은 비교적 적은 편 -성과지표 개발에서의 주요 고객 -성과지표 유형 관련 조사 결과 ∙투입/과정/산출/결과지표 중 산출지표를 선호 ∙산출지표는 개발 난이도도 낮으면서 그 공정성과 객관성에 대한 신뢰가 높은 수준 ∙결과지표는 공정성과 객관성이 산출지표 다음으로 높은 수준이었으며, 개발의 난이도가 가장 높은 수준 ∙과정지표는 공정성 및 객관성이 네 가지 지표 중 가장 낮았으며 동시에 난이도는 높은 편 ∙복합지표와 만족도 조사는 중요도와 활용 수준이 유사한 반면, 통계지표와 국제지수 및 사회공인지수들은 그 중요도에 비해 활용도는 낮은 편 -재난안전 활동 유형(예방/대비/대응/복구)에 따른 성과지표 ∙예방 활동에 있어서는 투입지표, 대비 활동에 대해서는 과정지표, 대응 활동에 대해서는 산출지표, 복구 활동에 대해서는 결과지표 선호 -시민참여 실태 ∙대체로 공무원들은 시민참여의 중요성에 대해서는 긍정적으로 인식하고 있었으나, 시민참여가 실제로 반영된 정도는 낮은 것으로 인식 ○전문가 및 시민단체 응답자 조사 결과 -성과지표 유형 및 지표개발 과정에 대한 인식 ∙성과지표 개발에 있어 주요 고객은 국민이라는 응답이 가장 많은 응답 ∙정성지표의 공정성, 객관성, 개발 난이도에 대해서 재난안전 전문가 집단은 부정적 ∙재난안전 전문가는 만족도 조사, 복합지표, 통계지표, 국제지수 및 사회공인지수의 중요도와 활용 수준에 대한 인식이 상대적으로 낮은 수준 -재난안전분야의 특성을 고려한 성과지표 개발 및 관리실태 ∙재난안전전문가들이 그렇지 않은 응답자들에 비해 정량지표 활용에 대해 다소 부정적 ∙재난안전분야 전문가 집단은 재난안전분야에의 산출 및 결과 활용에 대해 대체로 부정적 -시민참여 수준 ∙대체로 시민참여의 중요도를 높게 평가했으나, 재난안전 전문가는 상대적으로 다른 집단에 비해 시민참여의 중요도를 낮게 인식 ∙시민참여의 중요도에 비해 실제로 시민참여가 정부업무성과 평가과정 및 업무수행과정에서 반영되는지에 대해서는 대체로 부정적 □전문가 인터뷰 및 델파이 조사 결과 ○재난안전분야 전문가를 대상으로 인터뷰, 간담회, 델파이 조사 실시(2회) ○재난안전분야의 특수성 -3가지 이슈를 제시 ∙재난안전분야의 업무는 크게 두 가지 분야(사전 예방과 사후 대처)로 나뉘는데, 그 분야들의 내용이 매우 상이하여 성과관리가 어려운 현실 ∙재난안전분야의 역할이나 기능에 대한 명확한 설정 혹은 기준이 마련되어 있지 않은 상황에서 새로운 유형의 재난안전 사고들이 발생하고 있어, 정부의 혼란은 계속적으로 일어날 수밖에 없는 구조 ∙세 번째 특징은 재난안전분야는 다른 분야보다도 전문성이 높게 요구되면서 동시에 행정역량과의 균형이 요구되는 상황(최근의 코로나19 사태) ∙따라서 전문가와 행정 관료 간의 관계를 어떻게 설정할 것이며, 협력을 어떻게 이끌어 낼 것인가 혹은 갈등을 어떻게 해결할 것인가의 문제가 발생 ○재난안전분야 성과관리의 문제점 -성과관리에 있어서 그 대상이 불분명(누구를 위한 성과관리인가?) -정성적으로 측정하고 평가해야 할 필요가 있음에도 불구하고 정량지표로 측정하고 있어 중요하지 않은 것들도 성과지표로 측정 -정부 지침에서 비록 산출이나 결과지표를 지향할 것을 명시하고 있지만, 재난안전분야의 특성상 투입과 과정지표도 필요 -전략목표, 성과목표, 관리과제 혹은 단위과제로 구분하고 각각에 대해서 성과지표를 설정하는 방식 자체에 대해 융통성 필요 -재난안전분야의 성과지표들이 시스템이나 제도를 구축하는 것에만 초점을 둔 반면에, 실제로는 그러한 시스템이나 제도가 잘 운영되는지 혹은 유지되고 있는지에 대한 성과도 고찰 필요 □종합 및 시사점 ○설문조사를 통한 주요 결과(공무원과 민간응답자 공통) -공무원과 응답자가 공통적으로 재난안전분야의 특수성이 성과관리와 지표에도 반영되어야 할 필요성 인정 -지표 유형과 관련해서는 정량지표의 신뢰성 및 선호도가 높은 편이었으나, 정성지표는 개발 난이도가 높다고 인식 -그럼에도 불구하고, 성과지표 설계에 있어서 정량과 정성지표 중 한쪽을 선택하기보다는 두 가지 방식을 혼용하는 것이 가장 적절 -재난안전분야 성과관리에서 일반국민들이 주요 이해관계자로서 매우 중요하나 실제 의견이 반영되는 수준은 매우 낮았으며, 이에 국민의 정부 사업 및 과제에 대한 이해도, 체감도, 만족도 등의 성과지표 측정 필요 ○설문조사를 통한 주요 결과(공무원 응답자) -성과지표 개발에 있어서 실제 업무를 담당하는 조직 내부 구성원들의 의견이 중요하지만 현실에서는 기관장의 의견이 과도하게 반영되는 현실 -전문가의 도움을 받고는 있지만, 실질적인 성과지표 개발 업무는 자체는 주로 내부적으로 진행 -정성지표에 대해서는 대체로 신뢰도는 낮은데 반해 난이도는 높다고 인식하고 있어, 부정적인 태도 -산출>결과>과정>투입지표의 순서로 선호도가 나타났으며, 예방활동에는 투입지표, 대비활동에는 과정지표, 대응활동에는 산출지표, 복구활동에는 결과지표가 적절하다고 응답 ○설문조사를 통한 주요 결과(민간 응답자) -정성지표 및 과정지표에 대해서는 대체로 부정적 -정량지표에 대한 선호는 공무원 응답자보다 낮았으며, 난이도는 더 높게 인식 -재난안전분야 민간전문가들은 오히려 시민참여의 효용에 대해 상대적으로 부정적 ○전문가 인터뷰 및 델파이조사를 통해 도출된 개선방안 6. 재난안전분야 성과지표 개선방안 □재난안전분야 성과관리의 개선 방향 도출 ○재난안전분야의 성과관리 개선 방향은 한국의 성과평가시스템 법령과 제도 현황, 평가이론 등 학계의 경향, 재난안전분야의 특성 등으로부터 도출 ○한국의 성과평가 시스템 및 성과관리의 특징 ○재난안전분야 성과관리의 특성 -재난안전분야의 주요 사업 및 과제는 예방-대비-대응-복구 등 네 가지 활동으로 분류 가능 ∙대응 및 복구 활동은 피해의 최소화와 빠른 복구라는 명확한 목표가 있어 성과관리를 위한 목표치 수립과 달성도 파악이 상대적으로 용이 ∙예측 및 대비 활동 자체는 목표와 달성도를 측정하기 어려운 상황 -재난안전분야의 사건사고는 유형이 매우 다양 ∙정부로서는 모든 유형의 재난안전 사고에 대비･대응하는 것이 중요 ∙각 유형은 고유의 영역을 가지고 있어서 어느 한 기관에서 종합적으로 관리할 수 없을 정도로 특수성이 존재 ∙유형의 다양성을 반영한 성과관리의 현실적합성과 시행 측면의 효율성 간의 균형점에 대해 논의가 보다 필요한 살정 -재난안전 사업 및 과제는 현장 중심 업무와 그에 대한 총괄 업무의 이중 구조 ○한국의 성과관리 발전 단계 및 변화 기조 -평가 관련 기본법들의 도입 이후 한국 성과평가 생태계는 상당히 발전하고 다원적으로 분화된 측면이 존재 ∙정부부처, 지방자치단체, 공공기관 등 평가역량을 상당히 확보한 기관이 상당수 ∙성과평가제도의 분화에 따라 각종 평가 비용이 증대되는 문제 발생 -성과관리에 있어 국민의 요구가 보다 중시되고 있는 상황 ∙국민의 삶의 질 개선 요구 등이 정부업무 성과평가 및 성과관리에 더욱 반영되도록 요구되고 있는 실정 ○평가 관련 이론과 관련 논의의 전개 -Patton의 발전적 평가이론(developmental evaluation) 등 발전적 평가논의는 최근 한국에서 활발히 추진되고 있는 ‘적극행정’과 궤를 같이 하는 부문 ○재난안전분야의 특징 -국민 개개인과 밀접하게 직결 -미시적인 개인에게 정책효과가 전달되는 구조 □재난안전분야 성과관리의 발전방향 ○재난안전분야 성과관리의 민주성 및 국민의 참여 강화 -국민이 이해하고 체감할 수 있는 지표 구성, 성과정보 제공 필요 ○국민의 삶의 질 측정가능성 및 비교가능성 제고 -국제적으로 표준화된 비교 가능한 지표 설정 필요 ○저출산･고령화 등 사회구조를 반영한 성과관리 -사회구조 변화를 고려한 지표 설정 및 관리 필요 ○국가재정을 고려한 재난안전분야의 성과관리 □재난안전분야 성과지표 개선방안 ○주요 고려사항별 성과지표 보완 -성과지표의 대표성 개선 ∙사업이나 과제의 주요 내용을 세분화하여 파악 후 핵심내용 선별 ∙성과지표 구성요소 및 측정산식을 구체적으로 정의하고 그 내용을 관리과제의 내용과 비교 ∙정량 및 정성지표 활용의 재량권 부여 ∙정량 및 정성지표 개발을 위한 보수교육 및 교육 자료 생산 -성과지표의 연계성 개선 ∙일선기관과 연계된 성과관리체계 구축 -성과지표의 인과성 개선 ∙인과성 입증이 가능한 성과 선별 및 인과성 요건의 부분적 완화 -성과지표의 목표치 타당성 개선 ∙목표치 설정 근거 제시 및 다양한 목표치 설정 방식 허용 -성과지표의 측정 가능성 개선 ∙성과측정 방식 및 자료 수집 방법의 공개와 전문가 검토 ○성과지표 개발 -예방/대비/대응/복구 활동 구분에 따른 성과지표 개발 -협업 지표 개발 -국민 이해도 및 참여도 지표 개발 -기존 재난안전 사고에 대한 피드백 및 코로나19 관련 성과지표 벤치마킹 ○성과관리 방식 개선 -재난안전 사고의 유형 확립 -프로그램 및 성과목표 수준에서 산출보다 결과 중심의 지표를 개발, 성과에 대한 분석 강화 -총괄업무에 맞는 성과지표 관리 -성과관리 전문가 확보 또는 양성 □재난안전분야 성과관리 관련 법제도 개선방안 ○개별 재난 및 안전관리 사업 평가시스템과 ｢정부업무평가기본법｣ 연계를 위한 법 개정 ○｢재난및안전관리기본법｣ 개정을 통한 재난안전관리사업 평가 및 성과관리시스템 개선 -재난안전관리사업의 성과관리 부문을 포함하도록 법규 개정 -국가안전관리기본계획 등 수립 시 평가 및 성과관리계획을 포함하도록 법규 개정 -재난 및 안전관리 기본법 시행령 개정을 통해 재난･안전 관리사업 평가 및 성과관리시스템을 체계화하는 가이드라인 명문화 ○재난･안전 관리사업에 대한 모니터링 시스템 법제화